0111-KDIB3-2.4012.459.2026.2.KK

Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

19 czerwca 2026 r. wpłynął Państwa wniosek z 10 czerwca 2026 r. o wydanie interpretacji indywidualnej. Uzupełnili go Państwo – w odpowiedzi na wezwanie – pismem z 21 września 2026 r. (data wpływu 21 września 2026 r.).

Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Wnioskodawca – (…) (dalej: Miasto) – jednostka samorządu terytorialnego – jest zarejestrowanym, czynnym podatnikiem VAT od dnia 1 stycznia 1994 r. i składa miesięczne deklaracje JPK_V7M. Wnioskodawca jest podatnikiem VAT z tytułu wykonywania czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych oraz innych czynności uznawanych za prowadzenie działalności gospodarczej, w zakresie których Wnioskodawca spełnia definicję podatnika zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o VAT.

W celu uruchomienia terenów inwestycyjnych na terenie (…) niezbędnym staje się ich prawidłowe skomunikowanie, polegające na budowie nowej drogi gminnej, łączącej tereny inwestycyjne z Drogą (…) oraz przebiegającymi w sąsiedztwie ulicami: (…).

Budowa nowego układu komunikacyjnego niewątpliwie nie tylko zwiększy atrakcyjność tego terenu w kontekście planowanego przeznaczenia terenu pod inwestycje, ale także poprawi komfort komunikacyjny mieszkańców osiedla oraz przedsiębiorców obsługujących to osiedle na bieżąco. Nowy układ komunikacyjny to nie tylko droga, to także nowa ścieżka dla rowerów na odcinku (…), ponieważ Inwestycja ma nie tylko uatrakcyjnić teren przyszłym Inwestorom - ma także dobrze służyć mieszkańcom na co dzień.

Tereny, przez które planuje się budowę tego nowego układu komunikacyjnego to około (…) działek należących m.in. do: Gminy (…), Województwa (…), Skarbu Państwa a będących w użytkowaniu wieczystym Gminy (…), osób fizycznych oraz Spółki (…). Realizacja zadania odbywać się będzie na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 311).

Aktualne skomunikowanie tych terenów odbywa się poprzez sieć ulic budowlanych w latach (…) - obsługujących (…).

W chwili obecnej, pomimo usilnych starań zarządcy dróg, istniejąca infrastruktura drogowa w coraz mniejszym zakresie jest w stanie obsłużyć zwiększający się ciągle w tym rejonie ruch, którego natężenie stale rośnie, pomimo ustania ruchu związanego z obsługą (…).

Cele strategiczne tego zadania to:

-        umożliwienie bezpośredniego i bezpiecznego połączenia terenów inwestycyjnych z siecią dróg (…);

-        wsparcie transformacji regionu (…)

-        wzmocnienie potencjału inwestycyjnego i atrakcyjności (…);

-        poprawa bezpieczeństwa transportowego i logistycznego w regionie, w tym dla ruchu ciężkiego i przewozów ADR;

-        przygotowanie terenów pod inwestycje strategiczne – nowa infrastruktura pozwoli wykorzystać teren nie tylko dla zwykłych firm, ale też dla inwestycji ważnych dla bezpieczeństwa i gospodarki, np. energetyki, obronności i strategicznych magazynów.

W związku z powyższym Miasto (…) przystąpiło do realizacji zadania „…” a pierwszym etapem jest wykonanie projektu dla ww. zadania; który obejmuje m.in.:

(…).

Miasto (…), wystąpiło do (…) o udzielenie wsparcia finansowego na opracowanie dokumentacji projektowej dla zadania „…”. Zarząd (…) mając na uwadze, że planowane zadanie ma istotne znaczenie dla rozwoju gospodarczego Miasta i poprawy dostępności komunikacyjnej terenów zlokalizowanych na obszarze (…), podjął decyzję o partycypacji w kosztach opracowywanej dokumentacji. W tym celu pomiędzy Miastem a (…) zostanie spisane porozumienie w tym zakresie. Środki zostaną przekazane Miastu po wykonaniu i przyjęciu przez Miasto koncepcji układu drogowego. W projekcie porozumienia ujęte zostały również zapisy:

-        rozliczenie rzeczywistych poniesionych kosztów nastąpi po wykonaniu całości dokumentacji projektowej,

-        w przypadku niezrealizowania całości zadania w zakresie opracowania dokumentacji projektowej dla zadania (…) z przyczyn leżących po stronie Miasta, Miasto zobowiązuje się do zwrotu środków przekazanych przez (…) wraz z odsetkami ustawowymi.

W uzupełnieniu wniosku wskazali Państwo, że:

Z inicjatywą realizacji zadania (…) wystąpiło Miasto (…). Inicjatywa wynika z zadania własnego gminy zakresie gminnych dróg, ulic i mostów (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz z obowiązków zarządcy drogi (art. 20 ustawy o drogach publicznych).

(…) nie była inicjatorem zadania; przystąpi wyłącznie do partycypacji w kosztach dokumentacji projektowej na podstawie porozumienia, które zawrze z Miastem.

Dokumentacja projektowa będzie stanowiła wyłączną własność Miasta (…). Miasto zawarło umowę nr (…) z wykonawcą dokumentacji – (…) – wyłonionym w trybie przetargu nieograniczonego. Zgodnie z § (…) umowy Wykonawca przenosi na Miasto całość autorskich praw majątkowych do dokumentacji. Miasto jest jedynym zamawiającym i jedynym nabywcą praw do dokumentacji. (…) nie jest stroną tej umowy.

(…) nie uzyska w związku z zawarciem porozumienia żadnych uprawnień – w szczególności nie nabywa własności dokumentacji, autorskich praw majątkowych ani praw zależnych, prawa do decydowania o zakresie lub rozwiązaniach projektowych, ani jakichkolwiek uprawnień do powstałej infrastruktury drogowej. Po wykonaniu całości dokumentacji Miasto przedstawi (…) zestawienie rzeczywiście poniesionych wydatków i dokumentów księgowych (§ (…) projektu porozumienia) – w celu rozliczenia wykorzystania przekazanych środków przez (…).

(…) nie będzie korzystała z dokumentacji projektowej dla własnych potrzeb w jakikolwiek sposób. Dokumentacja będzie wykorzystana wyłącznie przez Miasto w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizacji zadania.

Projekt porozumienia nakłada na (…) obowiązek przekazania Miastu (…) zł brutto tytułem partycypacji w kosztach realizacji zadania, w terminie (…) dni od dnia otrzymania noty księgowej (§ (…) projektu porozumienia). Projekt porozumienia nie nakłada na (…) żadnych innych obowiązków poza obowiązkiem zapłaty tej kwoty.

Na podstawie projektu porozumienia Miasto zobowiązane jest do: wykonania dokumentacji projektowej w terminie określonym w projekcie porozumieniu (§ (…)), wystawienia noty księgowej po zatwierdzeniu koncepcji projektowej oraz przedstawienia po zakończeniu zadania zestawienia rzeczywiście poniesionych kosztów wraz z kopiami protokołów odbioru i dokumentów księgowych (§ (…)), a w przypadku niezrealizowania zadania w terminie – zwrotu środków przekazanych przez (…), wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli niezrealizowanie zadania nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Miasta (§ (…) projektu porozumienia).

Projekt porozumienia nie określa wzajemnych świadczeń między Miastem a (…). Warunki dotyczące terminu realizacji zadania, rozliczenia rzeczywiście poniesionych kosztów oraz obowiązku zwrotu środków w razie niezrealizowania zadania, mają charakter wyłącznie zabezpieczający prawidłowe wykorzystanie przekazanych środków – analogicznie do warunków rozliczenia dotacji celowej. Nie stanowią one świadczenia wzajemnego na rzecz (…), ponieważ (…) nie otrzymuje w zamian żadnego skonkretyzowanego, indywidualnie oznaczonego świadczenia – w szczególności nie nabywa dokumentacji ani praw do niej, ani żadnej usługi wykonywanej na jej rzecz.

Projekt porozumienie dotyczy wyłącznie infrastruktury drogowej stanowiącej drogi publiczne. Zakres dokumentacji obejmuje rozbudowę i przebudowę układu komunikacyjnego dróg publicznych (ok. (…) m wraz z chodnikiem, ciągiem pieszo-rowerowym, odwodnieniem, oświetleniem i pozostałą infrastrukturą towarzyszącą), a także – w zakresie niezbędnych włączeń – budowę skrzyżowania okrężnego (ronda) na Drodze (…).

Wszystkie te drogi są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdzie zarządcą jest Miasto (…). Żaden element objęty dokumentacją nie stanowi infrastruktury należącej do (…) ani infrastruktury prywatnej.

Dokumentacja projektowa, w której kosztach będzie partycypować (…), nie dotyczy dróg, których właścicielem lub współwłaścicielem jest (…). (…) nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani zarządcą żadnej z dróg objętych zadaniem – są to drogi publiczne gminne, wojewódzkie (zarządca: Prezydent Miasta (…)).

Miasto realizowałoby zadanie również w przypadku braku partycypacji (…). Zadanie stanowi zadanie własne gminy i zostało ujęte w (…) oraz planach inwestycyjnych. Brak partycypacji (…) mógłby wpłynąć wyłącznie na harmonogram realizacji, nie zaś na samą decyzję o realizacji zadania.

[Uchwała nr (…)”]

Partycypacja (…) nie stanowi realizacji obowiązku inwestora wynikającego z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zadanie nie jest następstwem realizowanej przez (…) inwestycji niedrogowej. Partycypacja (…) ma charakter dobrowolny i będzie wynikać wyłącznie z zawartego porozumienia, a nie z obowiązku ustawowego.

Pytanie

Czy środki finansowe przekazane przez (…) na rzecz Miasta w związku z realizacją inwestycji publicznej pn. „…” będą stanowić podstawę opodatkowania podatkiem od towarów i usług w rozumieniu art. 29a ustawy o VAT oraz czy ich otrzymanie będzie skutkować powstaniem obowiązku dokumentowania ich fakturą VAT?

Państwa stanowisko w sprawie

W ocenie Wnioskodawcy środki finansowe przekazane na rzecz Miasta przez (…) w związku z realizacją inwestycji publicznej pn. „…” nie będą stanowiły wynagrodzenia za jakiekolwiek świadczenie usług ani dostawę towarów, w związku z czym nie będą podlegać opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Przekazywane środki mają charakter wyłącznie partycypacji w kosztach realizacji zadania własnego Gminy, jakim jest przygotowanie i realizacja inwestycji drogowej. Inwestycja ta ma charakter publiczny i służy ogólnemu interesowi gospodarczemu oraz społecznemu, w szczególności poprawie układu komunikacyjnego i dostępności terenów inwestycyjnych.

Miasto nie świadczy na rzecz (…) żadnej usługi ani nie dokonuje dostawy towarów w zamian za otrzymane środki. Brak jest zatem bezpośredniego związku pomiędzy przekazywanymi środkami a jakimkolwiek świadczeniem wzajemnym. W konsekwencji środki te nie stanowią podstawy opodatkowania, o której mowa w art. 29a ustawy o VAT, gdyż nie mają charakteru wynagrodzenia za usługę.

W związku z powyższym Miasto stoi na stanowisku, że otrzymane środki nie podlegają opodatkowaniu VAT, brak jest obowiązku wystawienia faktury VAT dokumentującej ich otrzymanie, rozliczenie może być udokumentowane notą księgową.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zwanym dalej „podatkiem”, podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy:

Przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (…).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy:

Przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 (…).

Z tak szeroko sformułowanej definicji wynika, że przez świadczenie usług należy przede wszystkim rozumieć określone zachowanie podatnika na rzecz odrębnego podmiotu, które zasadniczo wynika z dwustronnego stosunku zobowiązaniowego. Stronami tego stosunku są:

-        odbiorca (nabywca) usługi, oraz

-        podmiot świadczący usługę.

Aby czynność podlegała opodatkowaniu, musi być odpłatna, czyli dokonana za wynagrodzeniem. O czynności dokonanej za wynagrodzeniem można mówić w sytuacji, gdy:

-        istnieje ścisły związek pomiędzy wykonanymi czynnościami i wysokością otrzymanego wynagrodzenia, oparty na relacjach cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami,

-        wynagrodzenie może być wyrażone w pieniądzu,

-        związek, o którym mowa powyżej, ma charakter bezpośredni i na tyle wyraźny, aby można było powiedzieć, że odpłatność następuje za dane świadczenie.

Przepisy dotyczące funkcjonowania podatku VAT w krajach członkowskich Unii Europejskiej podlegają harmonizacji na zasadach określonych Dyrektywą Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L Nr 347, str. 1 ze zm.), zwaną dalej Dyrektywą 2006/112/WE. Uszczegółowieniem zasad obowiązywania i funkcjonowania podatku VAT określonych w Dyrektywie 2006/112/WE są wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

Kwestia odpłatności była niejednokrotnie rozpatrywana przez TSUE.

Jak zauważył Trybunał w wyroku z 8 marca 1988 r. w sprawie C-102/86 Apple and Pear Development Council przeciwko Commissioners of Customs and Excise:

„czynność można uznać za dokonaną odpłatnie, gdy istnieje bezpośrednia i jasno zindywidualizowana korzyść po stronie dostawcy towaru lub usługi, a ponadto odpłatność za otrzymane świadczenie (towar lub usługę) pozostaje w bezpośrednim związku z czynnością, która miałaby być opodatkowana tym podatkiem”.

Natomiast w wyroku z 3 marca 1994 r. w sprawie C-16/93 pomiędzy R. J. Tolsma a Inspecteur der Omzetbelasting Leeuwarden TSUE wskazał, że:

„czynność podlega opodatkowaniu wyłącznie wtedy, gdy istnieje związek prawny między usługodawcą i usługobiorcą, w ramach którego następuje świadczenie wzajemne, przy czym wynagrodzenie otrzymane przez usługodawcę stanowi wartość faktycznie przekazaną w zamian za usługi świadczone na rzecz usługobiorcy”.

W orzeczeniu z 5 lutego 1981 r., w sprawie C-154/80 Staatssecretaris van Financiën przeciwko Association coopérative „Coöperatieve Aardappelenbewaarplaats GA” Trybunał stwierdził, że świadczenie podlega opodatkowaniu jedynie w wypadku, gdy podstawę opodatkowania stanowi świadczenie wzajemne otrzymane przez świadczącego usługę. Musi również istnieć możliwość wyrażenia w pieniądzu wartości tego świadczenia wzajemnego.

Zatem z odpłatnością za dostawę towarów lub świadczenie usług mamy do czynienia w sytuacji, gdy pomiędzy dostawą towarów lub świadczeniem usługi a zapłatą istnieje stosowny związek.

Odpłatność może przybierać różne formy – nie jest warunkiem, aby została ustalona lub dokonana w pieniądzu. Odpłatność jako świadczenie wzajemne może również przybrać postać rzeczową (zapłata w innym towarze lub usłudze) albo mieszaną (zapłata w części pieniężna i w części rzeczowa). Innymi słowy, dla uznania czynności za odpłatną, wystarczające jest, by istniała możliwość określenia ceny wyrażonej w pieniądzu w stosunku do świadczenia wzajemnego stanowiącego wynagrodzenie za tę czynność. Odpłatnością jest więc także, np. otrzymanie udziałów spółki, które jest dla wnoszącego aport pewną wymierną korzyścią.

Z przytoczonego orzecznictwa TSUE można wyprowadzić następujące warunki dotyczące uznania czynności za odpłatne świadczenie usług:

-        musi istnieć usługa, a więc określone zachowanie usługodawcy na rzecz usługobiorcy,

-        usługa musi mieć beneficjenta (konsumenta); oznacza to, że usługa musi wiązać się z powstaniem określonej i bezpośredniej korzyści po stronie usługobiorcy,

-        musi istnieć odpłatność, czyli wynagrodzenie za usługę; istotne przy tym jest, aby istniał bezpośredni związek między zapłaconym wynagrodzeniem a wykonaną usługą.

Nie każda czynność stanowiąca dostawę towarów czy świadczenie usług podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Aby czynność podlegała opodatkowaniu, musi być wykonana przez podatnika.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy:

Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy:

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

W myśl art. 15 ust. 6 ustawy:

Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Organy władzy publicznej mają na gruncie podatku od towarów i usług szczególny status. Są uznawane za podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności:

-        inne niż te, które mieszczą się w ramach ich zadań, oraz

-        mieszczące się w ramach ich zadań, ale wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jeśli zaś organ władzy publicznej podejmuje realizację zadań jako podmiot prawa publicznego, wówczas nie jest podatnikiem VAT, nawet jeśli pobiera należności, opłaty lub składki. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności – czy są to czynności publicznoprawne czy cywilnoprawne.

Art. 15 ust. 6 ustawy jest odzwierciedleniem art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE:

Krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.

Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.

W każdych okolicznościach podmioty prawa publicznego są uważane za podatników w związku z czynnościami określonymi w załączniku I, chyba że niewielka skala tych działań sprawia, że mogą być one pominięte.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także: „TSUE”) dokonując wykładni art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2006/112/WE wielokrotnie wskazywał, że dla zastosowania ww. przepisu, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków – działalność musi być wykonywana przez podmiot prawa publicznego i musi być ona wykonywana jako organ władzy publicznej (m.in. wyroki w sprawach C‑202/90 i C-288/07). Odnosząc się do drugiej z wymienionych przesłanek, TSUE stwierdził, że działalnością wykonywaną w charakterze organu władzy publicznej w rozumieniu tego przepisu jest działalność wykonywana przez podmioty prawa publicznego w ramach właściwego dla nich reżimu prawnego, z wyłączeniem tej działalności, która jest wykonywana przez nie na tych samych warunkach prawnych, co prywatni przedsiębiorcy (np. wyroki C-107/84, 235/85, C-446/98, C-288/07, C-260/98, C-408/97).

W wyroku C-4/89 Trybunał stwierdził ponadto, że jedynym kryterium pozwalającym na rozróżnienie dwóch rodzajów działalności, tj. wykonywanych w oparciu o reżim publicznoprawny lub prywatnoprawny, jest sposób ich traktowania przez prawo poszczególnych państw członkowskich.

W innym ze swych orzeczeń (C-430/04) TSUE przypomniał, że art. 4 (5) VI Dyrektywy służy zapewnieniu przestrzegania zasady neutralności podatkowej, która sprzeciwia się w szczególności temu, aby świadczenie podobnych usług, które są względem siebie konkurencyjne, było traktowane w różny sposób z punktu widzenia podatku VAT (wyrok w sprawie C-498/03). Skoro bowiem sformułowanie „w charakterze władzy publicznej” nawiązuje do sposobu wykonywania działalności, a art. 4 (5) warunkuje wyłączenie z opodatkowania od okoliczności, jaką jest wykonywanie działalności w charakterze władzy publicznej, to zakresem wyłączenia objęta jest działalność, której wykonywanie poddane jest przepisom prawa publicznego, a nie prawa prywatnego.

Rolę gminy szczegółowo określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm.).

Art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Gmina działa w charakterze podatnika podatku VAT, gdy wykonuje we własnym imieniu i na własny rachunek czynności spełniające definicję działalności gospodarczej, określonej w art. 15 ust. 2 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie zasadne jest również odwołanie się do zapisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.).

Art. 1 ustawy o drogach publicznych:

Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Art. 8 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych:

1. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi.

2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

3. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.

Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych:

1. Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.

2. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Z opisu sprawy wynika, że przystąpili Państwo do realizacji zadania „…” a pierwszym etapem jest wykonanie projektu dla ww. zadania.

Miasto (…), wystąpiło do (…) o udzielenie wsparcia finansowego na opracowanie dokumentacji projektowej dla ww. zadania. Zarząd (…) mając na uwadze, że planowane zadanie ma istotne znaczenie dla rozwoju gospodarczego Miasta i poprawy dostępności komunikacyjnej terenów zlokalizowanych na obszarze byłej (…), podjął decyzję o partycypacji w kosztach opracowywanej dokumentacji. Z inicjatywą realizacji zadania (…) wystąpiło Miasto (…). Inicjatywa wynika z zadania własnego gminy w zakresie gminnych dróg, ulic i mostów (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz z obowiązków zarządcy drogi (art. 20 ustawy o drogach publicznych).

(…) S.A. („(…)”) nie była inicjatorem zadania; przystąpi wyłącznie do partycypacji w kosztach dokumentacji projektowej na podstawie porozumienia, które zawrze z Miastem.

Dokumentacja projektowa będzie stanowiła wyłączną własność Miasta (…). Miasto jest jedynym zamawiającym i jedynym nabywcą praw do dokumentacji. (…) nie jest stroną tej umowy.

(…) nie uzyska w związku z zawarciem porozumienia żadnych uprawnień – w szczególności nie nabywa własności dokumentacji, autorskich praw majątkowych ani praw zależnych, prawa do decydowania o zakresie lub rozwiązaniach projektowych, ani jakichkolwiek uprawnień do powstałej infrastruktury drogowej. Po wykonaniu całości dokumentacji Miasto przedstawi (…) zestawienie rzeczywiście poniesionych wydatków i dokumentów księgowych – w celu rozliczenia wykorzystania przekazanych środków przez (…).

(…) nie będzie korzystała z dokumentacji projektowej dla własnych potrzeb w jakikolwiek sposób. Dokumentacja będzie wykorzystana wyłącznie przez Miasto w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizacji zadania.

Projekt porozumienia nakłada na (…) obowiązek przekazania Miastu (…) zł brutto tytułem partycypacji w kosztach realizacji zadania, w terminie (…) dni od dnia otrzymania noty księgowej (§ (…) projektu porozumienia). Projekt porozumienia nie nakłada na (…) żadnych innych obowiązków poza obowiązkiem zapłaty tej kwoty.

Na podstawie projektu porozumienia Miasto zobowiązane jest do: wykonania dokumentacji projektowej w terminie określonym w projekcie porozumieniu, wystawienia noty księgowej po zatwierdzeniu koncepcji projektowej oraz przedstawienia po zakończeniu zadania zestawienia rzeczywiście poniesionych kosztów wraz z kopiami protokołów odbioru i dokumentów księgowych, a w przypadku niezrealizowania zadania w terminie – zwrotu środków przekazanych przez (…), wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli niezrealizowanie zadania nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Miasta.

Wszystkie te drogi są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdzie zarządcą jest Miasto (…). Żaden element objęty dokumentacją nie stanowi infrastruktury należącej do (…) ani infrastruktury prywatnej.

Dokumentacja projektowa, w której kosztach będzie partycypować (…), nie dotyczy dróg, których właścicielem lub współwłaścicielem jest (…). (…) nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani zarządcą żadnej z dróg objętych zadaniem – są to drogi publiczne gminne, wojewódzkie (zarządca: Prezydent Miasta (…))

Miasto realizowałoby zadanie również w przypadku braku partycypacji (…). Zadanie stanowi zadanie własne gminy i zostało ujęte w (…) oraz planach inwestycyjnych. Brak partycypacji (…) mógłby wpłynąć wyłącznie na harmonogram realizacji, nie zaś na samą decyzję o realizacji zadania.

Państwa wątpliwości dotyczą ustalenia czy środki finansowe przekazane przez (…) na rzecz Miasta w związku z realizacją inwestycji publicznej pn. „…” będą stanowić podstawę opodatkowania podatkiem od towarów i usług w rozumieniu art. 29a ustawy oraz czy ich otrzymanie będzie skutkować powstaniem obowiązku dokumentowania ich fakturą VAT.

Co do zasady, sama czynność przekazania środków finansowych nie podlega opodatkowaniu podatkiem VAT i nie rodzi żadnych obowiązków podatkowych, o ile nie pełni funkcji zapłaty lub zaliczki z tytułu jakiegokolwiek świadczenia usług lub dostawy towarów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT w rozumieniu przepisów ustawy. Aby między podmiotami doszło do dostawy towarów lub świadczenia usług, musi istnieć bezpośredni związek o charakterze przyczynowym pomiędzy przekazaną zapłatą a wykonanym świadczeniem. Przekazana zapłata powinna być konsekwencją wykonania świadczenia – wynagrodzenie musi być należne za wykonanie tego świadczenia.

Wskazali Państwo, że Partycypacja (…) nie stanowi realizacji obowiązku inwestora wynikającego z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zadanie nie jest następstwem realizowanej przez (…) inwestycji niedrogowej. Partycypacja (…) ma charakter dobrowolny i będzie wynikać wyłącznie z zawartego porozumienia, a nie z obowiązku ustawowego.

Projekt porozumienia nie określa wzajemnych świadczeń między Miastem a (…). Warunki dotyczące terminu realizacji zadania, rozliczenia rzeczywiście poniesionych kosztów oraz obowiązku zwrotu środków w razie niezrealizowania zadania, mają charakter wyłącznie zabezpieczający prawidłowe wykorzystanie przekazanych środków – analogicznie do warunków rozliczenia dotacji celowej. Nie stanowią one świadczenia wzajemnego na rzecz (…), ponieważ (…) nie otrzymuje w zamian żadnego skonkretyzowanego, indywidualnie oznaczonego świadczenia – w szczególności nie nabywa dokumentacji ani praw do niej, ani żadnej usługi wykonywanej na jej rzecz.

Projekt porozumienie dotyczy wyłącznie infrastruktury drogowej stanowiącej drogi publiczne. Zakres dokumentacji obejmuje rozbudowę i przebudowę układu komunikacyjnego dróg publicznych (ok. (…) m wraz z chodnikiem, ciągiem pieszo-rowerowym, odwodnieniem, oświetleniem i pozostałą infrastrukturą towarzyszącą), a także – w zakresie niezbędnych włączeń – budowę skrzyżowania okrężnego (ronda) na Drodze (…).

W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy czynność przekazania środków finansowych przez (…) na rzecz Miasta w związku z realizacją inwestycji publicznej pn. „…” nie będzie stanowiła zapłaty (wynagrodzenia) za czynność podlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT. W opisanej sytuacji nie dochodzi do odpłatnej dostawy towarów ani odpłatnego świadczenia usług przez Państwa na rzecz (…). W analizowanej sprawie brak jest świadczenia wzajemnego, za którego wykonanie wypłacane byłoby wynagrodzenie w postaci opisanej we wniosku partycypacji w kosztach dokumentacji projektowej.

Mając zatem na uwadze okoliczności sprawy oraz przywołane przepisy należy stwierdzić, że partycypacja (…) w kosztach dokumentacji projektowej dotyczącej wskazanych we wniosku dróg publicznych, których zarządcą jest Miasto, nie będzie stanowiła zapłaty za czynność mieszczącą się w katalogu czynności podlegających opodatkowaniu, wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy, i w konsekwencji nie podlega/nie będzie podlegać opodatkowaniu podatkiem VAT.

Odnosząc się do kwestii obowiązku dokumentowania przekazanych środków finansowych przez (…) na rzecz Miasta w związku z dokumentacją projektową w ramach inwestycji publicznej pn. „…” należy zauważyć, że przepisy ustawy o podatku od towarów i usług oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy przewidują dokumentowanie wyłącznie czynności podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT.

Stosownie do art. 106b ust. 1 ustawy:

Podatnik jest obowiązany wystawić fakturę dokumentującą:

1) sprzedaż, a także dostawę towarów i świadczenie usług, o których mowa w art. 106a pkt 2, dokonywane przez niego na rzecz innego podatnika podatku, podatku od wartości dodanej lub podatku o podobnym charakterze lub na rzecz osoby prawnej niebędącej podatnikiem;

2) wewnątrzwspólnotową sprzedaż towarów na odległość, chyba że podatnik korzysta z procedury szczególnej, o której mowa w dziale XII w rozdziale 6a;

3) wewnątrzwspólnotową dostawę towarów na rzecz podmiotu innego niż wskazany w pkt 1;

4) otrzymanie przez niego całości lub części zapłaty przed dokonaniem czynności, o których mowa w pkt 1 i 2, z wyjątkiem przypadku, gdy zapłata dotyczy:

a) wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów,

b) czynności, dla których obowiązek podatkowy powstaje zgodnie z art. 19a ust. 5 pkt 4,

c) dostaw towarów, dla których obowiązek podatkowy powstaje zgodnie z art. 19a ust. 1b.

Z powyższych przepisów wynika, że faktury są dokumentami sformalizowanymi. Prawidłowość materialnoprawna faktury zachodzi, jeżeli odzwierciedla w sposób prawidłowy zdarzenie gospodarcze. Faktura potwierdza zaistniałe zdarzenia gospodarcze, a jej elementy formalne wymagane przez art. 106e ust. 1 ustawy, mają znaczenie dowodowe.

W analizowanej sprawie należy wskazać, że otrzymane przez Państwa środki finansowe od (…) – jak już wyżej stwierdzono – nie będą stanowiły wynagrodzenia za czynność podlegającą opodatkowaniu, tym samym nie będzie podstaw do wystawienia faktury VAT dokumentującej takie zdarzenie, bowiem – jak wynika z art. 106b ust. 1 ustawy – faktury są dowodem dokumentującym sprzedaż. W związku z tym, otrzymane przez Państwa środki finansowe od (…) nie powinny być dokumentowane fakturą VAT, a innym dokumentem księgowym, np. notą księgową.

Zaznaczyć należy, że ustawa oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie jej upoważnienia w żadnym zakresie nie regulują kwestii wystawiania not księgowych. Noty księgowe stanowią dokumenty księgowe na podstawie ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 522 ze zm.), a nie przepisów dotyczących podatku VAT.

Należy jednak zaznaczyć, że nota księgowa nie jest dokumentem przewidzianym przez przepisy ustawy o podatku od towarów i usług i jako taka nie jest objęta ich regulacją. Brak jest jednakże przeciwskazań na gruncie przepisów dotyczących podatku od towarów i usług dla takiego sposobu dokumentowania.

Tym samym, Państwa stanowisko jest prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Państwa i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Zgodnie z art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego). Ponoszą Państwo ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu stanu faktycznego. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem stanu faktycznego podanym przez Państwa w złożonym wniosku.

W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu zdarzenia przyszłego, jak również w przypadku, gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, bądź celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan faktyczny, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

-        Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 622 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

-        Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej stanowi element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej:

1) z zastosowaniem art. 119a;

2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

-        Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

-        w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

-        w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.